infos
nr 7(320) • 10 października 2024
Edukacja domowa, czyli spełnianie obowiązku szkolnego poza szkołą, ma w Polsce grono aktywnych, dobrze zorganizowanych zwolenników i promotorów oraz coraz większy społeczny zasięg. Jej rozwój dokonuje się obecnie w dużej mierze dzięki funkcjonowaniu nowego typu instytucji. Są to niepubliczne szkoły grupujące wyłącznie uczniów pozostających w edukacji domowej lub działające na ich rzecz w bardzo dużej skali. Ukształtowanie ram prawnych i zasad finansowania ze środków publicznych uwzględniających specyfikę działania takich placówek stanowi wyzwanie regulacyjne, a także przedmiot sporów.
Justyna Osiecka-Chojnacka
WPROWADZENIE
Edukacja domowa (dalej: ED) w ujęciu formalnym stanowi realizację obowiązku szkolnego poza szkołą. Jest sposobem organizacji kształcenia, jego alternatywną wobec „systemowej szkoły” formą prowadzoną w rodzinie lub przez nią organizowaną. Jednocześnie jest to „bardzo dynamiczny w kilku krajach ruch społeczny, bazujący na niezależnych przedsięwzięciach pojedynczych rodzin, w których rodzice, powodowani troską o edukacyjny los własnych dzieci, przyjmują na siebie całkowitą odpowiedzialność za ich kształcenie, wychowanie i uspołecznienie, przejmując tę odpowiedzialność od państwa, jako zobligowanego przez prawo międzynarodowe i krajowe gwaranta prawa do edukacji i strażnika obowiązku jej spełniania”
Status ED we współczesnych państwach jest różny. Na przykład w Niemczech nie jest ona dopuszczalna, a w niektórych państwach (np. Holandia, Szwecja) jest możliwa tylko w wyjątkowych przypadkach. Największy zasięg ED ma w państwach anglosaskich – Wielkiej Brytanii i USA. Ruch społeczny edukatorów domowych ma także wymiar międzynarodowej współpracy organizacji z różnych państw.
Prowadzą one działania lobbingowe na rzecz zmiany prawa, angażują się w budowę społeczności ED, organizują międzynarodowe konferencje i zloty oraz zapewniają wsparcie rodzinom ED, oferując zasoby i usługi edukacyjne.
Edukacja domowa w Polsce miała przedwojenne tradycje, w okresie powojennym nie była dozwolona. Ponownie stała się możliwa dopiero po przełomie ustrojowym 1989 r. Z czasem zaczęły powstawać organizacje działające na rzecz edukacji domowej, takie m.in. jak: Stowarzyszenie Edukacji w Rodzinie, Fundacja Instytut Educatio Domestico, Fundacja Edukacji Domowej, Centrum Nauczania Domowego i Fundacja Szkoły w Chmurze. Pionierami edukacji domowej w Polsce w latach 90. XX w. były głównie rodziny dobrze wykształcone, wielodzietne, silnie zmotywowane pragnieniem zapewnienia dzieciom wychowania i nauki, skoncentrowanych wokół określonych wartości związanych z przekonaniami, światopoglądem, wyznaniem.
W ciągu ostatnich 30 lat społeczny zasięg i uwarunkowania (także prawne) ED w Polsce zmieniały się. Ostatnio zwiększa się liczba uczniów pozostających w ED. Wpływa na to m.in. upowszechnienie wiedzy o możliwościach (prawnych i organizacyjnych) jej prowadzenia, aktywność społeczności ED (m.in. w mediach społecznościowych), zmiana technologiczna dająca łatwy dostęp do bezpłatnych zasobów edukacyjnych, doświadczenie edukacji zdalnej w pandemii, rozwój rynku komercyjnych usług edukacyjnych. Funkcjonowanie placówek określanych jako „przyjazne edukacji domowej”, których szczególna kategoria to niepubliczne szkoły rekrutujące wyłącznie (lub niemal wyłącznie) uczniów ED (dalej: szkoły ED), ułatwia rodzinom przejście na ED. Największa z takich placówek prowadzi edukację domową na „masową skalę” dla kilkudziesięciu tysięcy osób i rekrutuje przez cały rok szkolny2.
SKALA EO I JEJ UWARUNKOWANIA
W latach 90. XX w. ED miała w Polsce charakter niszowy. Przez ponad 20 lat nie zbierano danych o jej zasięgu. W Systemie Informacji Oświatowej (SIO) dane o realizacji ED są uwzględniane dopiero od roku szkolnego 2015/2016 (zob. tabela).
Uczniowie uczący się w domu są w zdecydowanej większości zapisani do szkół niepublicznych. Ich liczba gwałtownie wzrasta i w roku szkolnym 2023/2024 sięgała już 49 467 osób. Szczególnie widoczny jest skokowy wzrost liczby uczniów ED w liceach ogólnokształcących, w ciągu roku prawie trzykrotny (do 26 192 w roku 2023/2024). W rezu tacie licea stały się typem szkoły, w której liczba uczniów ED jest największa (5,2% ogółu licealistów). Dane SIO pokazują także znaczny wzrost liczby uczniów z orzeczeniem o potrzebie kształcenia specjalnego uczących się w ramach ED. Także w tym przypadku wzrost dotyczy zwłaszcza licealistów (z 374 w roku szkolnym 2022/2023 do 1 190 w 2023/2024).
Wzrost zasięgu ED w Polsce wymaga badań. Tradycyjnie ED była prowadzona w rodzinach świadomych podejmowanej odpowiedzialności i dysponujących koniecznymi zasobami (m.in. czasem, wiedzą), co często prowadziło do edukacyjnych sukcesów. „Umasowienie” niesie pewne ryzyka. Edukacja domowa, przejęcie obowiązku kształcenia, to dla rodziny niemal zawsze trudne wyzwanie, które może też prowadzić do niepowodzeń i rozczarowań.
Tradycyjne motywy decydowania się na ED są aksjologiczne, światopoglądowe. Towarzyszy im też krytyczny stosunek do systemowej szkoły. Badania przyczyn wybierania przez rodziców ED pokazały dominację czynników odpychających od systemowej szkoły. Jako jej podstawowe wady wskazywano m.in.: brak indywidualnego podejścia, przeciążenie nauką, rywalizację wśród uczniów, zbyt „sztywne” programy nauczania, ciągłe kartkówki i klasówki, zbyt mało czasu na rozwój zainteresowań i pasji, nadmiar prac domowych, zbyt wiele czasu spędzanego w szkole, stres szkolny lub fobię szkolną dziecka3. Rodzice podkreślali, że nawet jeżeli dziecko chodzi do systemowej szkoły, to oni także muszą angażować się w jego edukację, pomagać, korzystać z usług korepetytorów lub kursów przygotowujących do egzaminów. Dla rodziny koszty finansowe organizacji ED mogą być bardzo różne i zależą od etapu edukacyjnego, własnej pracy rodziców z dzieckiem, ewentualnego korzystania z oferty jego szkoły. Rodzice mogą też korzystać z usług oferowanych na rynku usług edukacyjnych4.
Tabela. Liczba uczniów realizujących obowiązek szkolny/nauki w formie nauczania domowego w podziale na typy szkół oraz typy organu prowadzącego (30 września 2015/2016–2023/2024)
RAMY PRAWNE EDUKACJI DOMOWEJ W POLSCE
Pierwsza przyjęta po zmianach 1989 r. całościowa regulacja dotycząca szkolnictwa – ustawa o systemie oświaty z dnia 7 września 1991 r.5 w art. 16 ust. 8 stanowiła, że: „na wniosek rodziców dziecka dyrektor szkoły może zezwolić na spełnianie obowiązku szkolnego poza szkołą. Dziecko spełniające obowiązek w tej formie może otrzymać świadectwo ukończenia szkoły podstawowej na podstawie egzaminu klasyfikacyjnego przeprowadzanego przez szkołę, której dyrektor udzielił zezwolenia na taką formę spełniania obowiązku szkolnego”. Wprowadzono zasadę, że rodzice, aby prowadzić ED, muszą zapisać dziecko do wybranej szkoły, a jej rola może ograniczać się do przeprowadzenia egzaminu. W kolejnych latach przepisy ustawy w zakresie realizacji ED były nowelizowane. W 1995 r. wprowadzono do ustawy przepisy przewidujące, że jedynie dyrektor publicznej szkoły, w której obwodzie dziecko mieszka, może wydać zezwolenie na ED. Ponadto dyrektor zyskał możliwość określenia warunków nauki w domu i przeprowadzania rocznych egzaminów klasyfikacyjnych. Reforma strukturalna szkolnictwa z 1998 r. oznaczała rozszerzenie możliwości prowadzenia ED na gimnazja oraz szkoły ponadpodstawowe. Przyjęto, że dyrektor szkoły ma określić warunki spełnienia obowiązku poza szkołą. Od 2009 r. także uczniowie szkół niepublicznych mogą realizować ED. Przestała też obowiązywać rejonizacja, jeśli chodzi o ED prowadzoną w szkole publicznej. Rodzice wnioskujący o ED zostali natomiast zobowiązani do przedstawienia opinii poradni psychologiczno-pedagogicznej. W 2014 r. wprowadzono przepisy, które umożliwiły wydanie zezwolenia na ED także w trakcie roku szkolnego.
Obecnie obowiązująca ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe (u.p.o.)6 reguluje ED w art. 37. W pierwszej wersji wprowadził on istotne zmiany w stosunku do poprzedniego stanu prawnego, w tym tzw. wojewódzką rejonizację (zezwolenie na ED mogło być wydane, gdy szkoła, do której dziecko zostało przyjęte, znajduje się na terenie województwa, w którym zamieszkuje dziecko). Zastrzeżono także, że dołączana do wniosku rodzica o ED opinia musi zostać wydana przez poradnię publiczną. W ustawie określono uprawnienia rodziców i ucznia w relacjach ze szkołą, do której jest zapisany. Uczniowie zyskali prawo do uczestniczenia w zajęciach dodatkowych, dostępu do pomocy dydaktycznych, a także do udziału w konsultacjach umożliwiających przygotowanie do rocznych egzaminów klasyfikacyjnych. Wskazano warunki cofnięcia zezwolenia na ED, m.in. w sytuacji gdy uczeń bez usprawiedliwienia nie przystąpił do rocznych egzaminów klasyfikacyjnych albo ich nie zdał, a także w razie wydania zezwolenia z naruszeniem prawa. Na podstawie poselskiego projektu w 2021 r. przyjęto do ustawy poprawkę, którą uchylono
„wojewódzką rejonizację” i wymóg przedstawiania opinii poradni psychologicznej7.
UREGULOWANIE EDUKACJI DOMOWEJ - ZAGADNIENIA PROBLEMOWE
Funkcjonowanie przepisów dotyczących ED oraz jej rosnąca skala uwidaczniają szereg zagadnień problemowych. Należy do nich niejasny status prawny szkół ED. Trudno wskazać, kiedy utworzono (lub też wprowadzono drogą przekształceń) pierwszą instytucję wyłącznie dla uczniów ED. Być może były to warszawskie szkoły Salomona, które według informacji ich założycieli – państwa Zakrzewskich, powstawały stopniowo od 2009 r. i obejmowały szkołę podstawową, gimnazjum, liceum ogólnokształcące oraz niepubliczną poradnię psychologiczno-pedagogiczną. Od 2011 r. założyciele pozostawali w sporze z samorządem dotyczącym rozliczenia dotacji (w 2014 r. miasto oczekiwało zwrotu 1,5 mln zł). Ostatecznie w 2018 r. szkoły Salomona zamknięto. Prawno-skarbowe problemy ich założycieli były przedmiotem licznych interpelacji poselskich, w których podkreślano m.in. złą wolę urzędników i praktyki dyskryminacyjne. Ministerstwo edukacji odpowiadało, że sprawa dotyczy kompetencji samorządu, urzędów skarbowych i wymaga rozstrzygnięcia sądowego.
Administracja nie odnosiła się więc wprost do tego, że powstała szczególna formuła organizacyjna niepublicznej szkoły. Natomiast przepisy wprowadzające w 2016 r. „wojewódzką rejonizację” pośrednio się do niej odnosiły. Minister edukacji tłumaczyła ten koncept, wskazując na przykłady funkcjonowania instytucji, których siedziby były na co dzień zamknięte, a jednocześnie formalnie gromadziły one setki uczniów8. W odniesieniu do tak zarysowanego problemu „wojewódzka rejonizacja” była rozwiązaniem ułomnym, utrudniającym jedynie rekrutację do szkół ED. Unikano jednak odniesienia się wprost do formuły ich działania. Przedstawiciele środowiska ED potraktowali „wojewódzką rejonizację” jako barierę dostępu do ED dla rodziców i ograniczenie ich praw. Jej uchylenie w 2021 r. na podstawie poselskiego projektu, przy ponadpartyjnej zgodzie politycznej, przedstawiciele środowiska ED, a także część polityków, uznali za lobbingowy sukces założycieli szkół Salomona, określając nowelizację „ustawą Zakrzewskich”9. Krótko potem problem statusu szkół ED wprost i radykalnie podjął kolejny minister edukacji, który zaproponował zmiany ustawowe w praktyce delegalizujące tego typu instytucje, wprowadzając warunek, że tylko 50% uczniów szkoły może pozostawać w ED. Ustawa zawierająca m.in. to rozwiązanie została uchwalona 13 stycznia 2022 r., ale wobec weta prezydenta nie weszła w życie.
Spory dotyczące statusu szkół ED toczyły się także na kanwie konkretnych decyzji kuratorów oświaty. Kurator ustala, czy wnioskująca do samorządu o zarejestrowanie placówka wypełnia wymogi określone w art. 14 ust. 3 u.p.o. Jeżeli wszyscy uczniowie szkoły są w ED, to niektóre z wymienionych w nim warunków są w praktyce niemożliwe do spełnienia. Kuratorzy wydawali w analogicznych przypadkach różne opinie co do spełniania wymogów art. 14 ust. 3 u.p.o.10 Na skutek skargi założyciela szkoły ED Rzecznik Praw Obywatelskich zwrócił się do ministra edukacji z prośbą o przeprowadzenie analizy działań kuratorów i ewentualną zmianę przepisów, która wykluczy rozbieżności interpretacyjne w stosowaniu prawa. Według rzecznika w sprawie kluczowe jest pytanie, czy dla stwierdzenia legalności działań szkoły decydujące znaczenie ma art. 37 u.p.o. (edukacja domowa) czy art. 14 u.p.o. (kryteria, które muszą być spełnione przez szkołę). Minister w odpowiedzi podzielił stanowisko kuratorów uznających za nieuprawnione, by zarejestrowane były podmioty, które nie mogą spełnić ustawowych wymogów art. 14 ust. 3 u.p.o. Uznał, że powstał
„format organizacyjny bazujący na nieuprawnionej interpretacji przepisów”, czyli swego rodzaju quasi-szkoły. Wskazał m.in., że art. 37 u.p.o. rozstrzyga o jednej z „form wewnętrznej aktywności szkolnej, respektującej bardzo ważne uprawnienia rodzicielskie, w żadnym natomiast przypadku przepis ten nie ustanawia jakiegokolwiek odrębnego formatu organizacyjnego instytucji oświatowej”11. Dodajmy, że szkoły ED mogą mieć problem także z pełną realizacją art. 37, który w ust. 7 pkt 1 przewiduje możliwość uczestnictwa ucznia ED w zajęciach dodatkowych. Jednocześnie w praktyce liczba szkół ED rośnie – według SIO w roku szkolnym 2023/24 wyłącznie uczniów ED miało 48 szkół podstawowych i 42 licea ogólnokształcące. Istnieją też instytucje, które mają niewielu „uczniów stacjonarnych” i bardzo dużo w ED (Szkoła w Chmurze ma kilkadziesiąt tysięcy uczniów, w tym 100 stacjonarnych). Obszarem problemowym jest finansowanie szkół ED ze środków publicznych, w szczególności sporne są ich rzeczywiste koszty. Stroną w sporach dotyczących finansowania jest samorząd, który wobec szkół niepublicznych pełni rolę podmiotu rejestrującego, dotującego i rozliczającego dotacje. Obecnie w Warszawie toczą się spory dotyczące rozliczenia dotacji działającej w dużej skali Szkoły w Chmurze – w tym przypadku samorząd oczekuje zwrotu 20 mln zł za 2022 r. Sporne są wydatki na platformę edukacyjną12. Zagadnienie rozliczania dotacji szkół ED jest złożone. Szkoły ED wypracowały szczególny model w zakresie wydatkowania i rozliczania dotacji zwiększonej w przypadku ucznia z orzeczeniem o specjalnych potrzebach edukacyjnych. Ponieważ nie są w stanie wykonywać zaleceń wynikających z orzeczeń w szkole, rozliczają faktury od specjalistów wynajmowanych na wolnym rynku, dostarczane przez rodziców13. Dla samorządów dotujących aktualną w danym miesiącu liczbę uczniów szkoły niepublicznej problemem okazało się także, że szkoły ED mogą prowadzić w praktyce nieograniczoną, np. warunkami lokalowymi czy kadrowymi, całoroczną rekrutację uczniów z całego kraju. Liczba uczniów, w tym wymagających wyższych dotacji o specjalnych potrzebach edukacyjnych, może się gwałtownie zwiększać. Uniemożliwia to planowanie, a środki, które muszą być wypłacane szkołom, przekraczają poziom subwencji przekazanej z budżetu państwa na podstawie liczby uczniów zgłoszonej na początku roku. Dla samorządów oznacza to finansowanie dotacji ze środków własnych.
Samorządy wskazywały na problem naruszenia zasady celowości i oszczędności wydatkowania środków publicznych, także w kontekście wysokości dotacji przekazywanej szkołom na jednego ucznia. Ten poziom rozstrzyga się co roku w trakcie prac nad rozporządzeniem w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego. Do 2015 r. wysokość dotacji przekazywanej szkołom niepublicznym była niezależna od formy kształcenia i na ucznia ED wynosiła 100% kwoty bazowej. Od 2016 r. do 2021 r. zmniejszono dotację na ucznia ED do 60% kwoty bazowej, w 2022 r. było to 80%. W latach 2023 i 2024 zróżnicowano naliczaną kwotę zależnie od liczby uczniów ED w danej szkole oraz ich udziału wśród wszystkich uczniów. Poziom 80% kwoty bazowej zachowano tylko w sytuacji, gdy w szkole jest mniej niż 200 uczniów korzystających z ED. W pozostałych przypadkach stosuje się odpowiednio: 40% kwoty bazowej – gdy uczniowie korzystający z edukacji domowej stanowią nie więcej niż 30% ogólnej liczby uczniów danej placówki, oraz 20% kwoty bazowej – gdy uczniowie ED stanowią więcej niż 30% ogółu uczniów. Taka konstrukcja jest „wymierzona” w duże szkoły ED. Oznacza to dla nich radykalne obniżenie finansowania ze środków publicznych.
Wobec zwiększenia popularności ED za problematyczny można uznać także brak wymogu przedłożenia opinii poradni psychologiczno-pedagogicznej. Wymóg ten był od jego wprowadzenia w 2009 r. traktowany przez społeczność ED w kategoriach ograniczania władzy rodzicielskiej, biurokratycznego utrudnienia czy nawet jako przejaw dyskryminacji14. Podważano też kompetencje pracowników publicznych poradni w zakresie ED. Konsultacja w poradni może obecnie jednak zyskać na znaczeniu w związku z poszerzeniem się grona osób rozważających ED. Wraz ze wzrostem zainteresowania taką formą kształcenia zmieniają się też powody, dla których rodzice podejmują decyzję o ED. Może to być także skutek marketingowych zabiegów szkół, ale także presji ze strony dziecka. Częstym powodem przechodzenia na ED są problemy w szkole. Psycholodzy potwierdzają, że w pewnych sytuacjach, np. przy złej kondycji psychicznej dziecka (fobia szkolna), ED może być pomocna, jednak nie powinna być traktowana jako rozwiązanie problemów. Przy braku wsparcia psychologicznego zmiana formy kształcenia może nawet je wzmocnić15. Wymóg konsultacji i opinii – dla dyrektora szkoły niewiążącej – mógłby być więc traktowany jako element wzmocnienia gwarancji realizacji praw edukacyjnych dziecka.
PODSUMOWANIE
Możliwość prowadzenia przez rodziców edukacji domowej, jako wyraz respektowania ich praw do decydowania o wychowaniu dzieci, jest w Polsce powszechnie akceptowana. Świadczyć o tym może polityczna zgoda wokół ustawy z 2021 r., którą przedstawiano głównie w kategoriach zapewnienia możliwości rodzicielskiego wyboru. Jednak wobec zachodzących procesów oraz sporów zasadne jest rozważenie zmian regulacyjnych przygotowanych na podstawie pogłębionej analizy z wykorzystaniem danych SIO i badań. W przeszłości przy projektach zmian dotyczących ED z reguły jej brakowało. Przygotowanie regulacji nie będzie proste. Odnosząc się do fenomenu swego rodzaju innowacji społecznej, za jaką można uznać szkoły ED, należy zauważyć, że czasem są to, jak się zdaje, placówki zakładane przez grupę rodziców, ale mogą też stanowić projekt biznesowy prowadzony w wielkiej skali. Edukacja domowa po ponad trzydziestu latach to nie tylko ruch społeczny, ale też domena rynku usług edukacyjnych.
Jednocześnie debata o ED musi odnosić się do kondycji szkół publicznych, które powinny wyciągać wnioski z powodów narastającego społecznego zainteresowania ED, ale także być przygotowane i otwarte na wspieranie swoich uczniów, których rodzice wnioskują o umożliwienie, także czasowe, ED. Dogmatem części ruchu ED jest to, że rodzice, którzy są zdecydowani prowadzić edukację domową bez zbędnych utrudnień, a z pewnym wsparciem szkoły, powinni zapisać dziecko do szkoły ED. Jednak naturalne miejsce ED w polskim systemie oświatowym powinno bazować także na otwartym, elastycznym podejściu do niej dyrektorów i nauczycieli szkół publicznych.
Za: https://www.edukacja-domowa-instytut.pl/, https://orka.sejm.gov.pl/WydBAS.nsf/0/59F6B11D4D58DB4FC1258BB000446FBC/$file/Infos_320.pdf